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生态环境损害赔偿制度研究与完善

来源: 法制生活报 2022年03月24日

  生态环境损害赔偿制度是我国环境保护的重要制度,该制度建立是为了弥补传统环境侵权公益诉讼的不足,解决“企业污染、群众受害、政府买单”的难题。环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼两者存在衔接难问题,其自身也存在很多争议,一是生态环境损害赔偿诉讼的理论基础,二是生态环境损害赔偿的性质,三是生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接。笔者对生态环境损害赔偿制度进行研究,并提出个人意见,以期为新时代公益诉讼检察工作贡献绵薄之力。


  一、生态环境损害赔偿制度及其理论基础


  (一)生态环境损害赔偿主体


  赔偿的义务人,是指造成生态环境损害的单位或个人。国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《改革方案》)中的赔偿权利人有:第一,省级、市地级人民政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为生态环境损害赔偿的权利人;第二,省级、市地级人民政府指定的有关部门或机构也有权提起诉讼;第三,国务院或者省级政府指定的行使全民所有自然资源资产所有权的部门,可以开展生态环境损害赔偿工作。随着生态环境损害赔偿制度的逐渐完善,生态环境损害赔偿的主体也会日渐丰富。


  (二)生态环境损害赔偿的理论基础


  自然资源国家所有权论:认为生态环境损害赔偿的赔偿权利人,即国务院授权省级、市地级政府、包括直辖市所辖的区县级政府。环境权理论(或环境利益论):国家的环境公共权力是由国家环境公共义务决定的,其有保护公民环境利益的国家义务,政府作为国家权力的代表接受全民委托,从而负有公共环境利益保护的职责。


  二、生态环境损害赔偿的性质


  目前,我国关于生态环境损害赔偿制度属于民事诉讼的定位没有很大争议,但其性质,存在较大争议,主要有——(1)国益诉讼说:持此种观点的学者认为,生态环境损害赔偿既非公益诉讼,也非普通民事私益诉讼。(2)私益诉讼说:一种是认为政府在行政磋商中是以民事主体的资格对自身权利受到损害进行磋商赔偿的民事行为。另一种观点是政府作为国有资源资产的代表人,其与生态环境损害有着直接利害关系,所以生态环境损害赔偿诉讼在本质上属于私益诉讼。(3)公益诉讼说:虽然自然资源国家所有权具有明显的私属性,判断其诉讼性质,不能简单的从起诉主体来看,其关键在于诉讼的目的。


  笔者认为生态环境损害赔偿诉讼不属于国益诉讼、私益诉讼和公益诉讼中的任何一个,而应站在宪法的高度将国家环境保护义务解释为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的理论基础,唯有如此理解,方可破解当前的理论困局,并准确识别生态环境损害赔偿诉讼的性质,进而为该项诉讼制度的完善指明路径。


  三、生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼的衔接问题


  《环境保护法》第五十八条规定:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼,即为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《改革方案》当中规定,对于发生较大及以上突发环境事件、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件以及发生其他严重影响生态环境后果的,生态环境赔偿权利人即国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人按照《改革方案》追究赔偿义务人的责任。生态环境损害赔偿中,行政磋商是前置程序,如果磋商成功,对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。如果磋商失败,则有权向人民法院提起民事诉讼。“针对同一生态环境损害行为,由于其侵害的客体不同,省级政府和社会组织、检察机关可以分别以不同的请求权基础提起针对生态环境本身损害的生态环境损害赔偿诉讼和针对环境公共利益受损的环境公益诉讼,出于规范和完善生态环境损害赔偿诉讼制度的考虑,有必要对于上述两种诉讼的关系协调问题进行安排。”但前述已提及,两类诉讼的主体分别为地方政府和法定社会组织,权利来源基础完全不同,因而并不能一概而论。尽管最高院指出两类诉讼的启动并不冲突,但若因同一环境案件让被告承担两次修复或赔偿责任,有违一事不再理原则之嫌,必将造成有失公平的责任承担。笔者认为,生态环境损害赔偿诉讼的权利基础有其特殊性,索赔权人与案件之间存在着直接利害关系,可以受领裁判的实体利益,而环境民事公益诉讼的主要目的是在“行政失灵”时发挥补充救济的作用。据此,行政机关在启动诉讼程序方面应当具有优先性。《改革方案》也规定,对于生态环境损害赔偿,赔偿权利人有义务积极与赔偿义务人进行磋商,若磋商不成,则应向人民法院提起生态化损害赔偿诉讼。“磋商程序区别于已有行政管制途径和环境公益诉讼方式,其旨在通过磋商协议正当分配国家和私人之间的环境风险与责任,为赔偿权利义务主体双方寻求一种环境协商共治模式。”综上,可以总结出我国生态环境损害赔偿制度一般优先与环境公益诉讼。就诉讼主体机制的构建而言,笔者认为,未来应建立“行政机关—环保组织(公众)—检察机关”三位一体、逐层递进的主体结构。


  (作者单位系毕节市纳雍县人民检察院)


唐芳 卢瑶
编辑 牟岚

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